# Wojewoda Śląski | SCV.6156.134.2026 | 24.07.2026
# Uwagi do rządowego projektu UD408 (opublikowane w RCL): ok. 33 tys. wniosków rocznie, „niezakończonych pozostaje około 70 000 postępowań”, niedobory kadrowe; ta sama liczba spraw w toku, której urząd odmówił nam decyzją z 7.10.2026.
# źródło tekstu: warstwa tekstowa oryginału
# dokument: https://glos-migranta.eu/dokumenty/slaski-scv-6156-134-2026-2026-07-24-uwagi-ud408.pdf

                                    ŚLĄSKI URZĄD WOJEWÓDZKI W KATOWICACH
                                    Wydział Spraw Cudzoziemców

Katowice, 24 lipca 2026

Znak sprawy: SCV.6156.134.2026

Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji
Departament Prawny
Stefana Batorego 5
02-591 Warszawa
dep.prawny@mswia.gov.pl


Dotyczy: projekt ustawy o zmianie ustawy o cudzoziemcach


Szanowni Państwo,

w odniesieniu do projektu ustawy z dnia 3 lipca 2026 r. zmieniającej ustawę o
cudzoziemcach poniżej przesyłam uwagi i proponowane zmiany.

1. Uwagi dotyczące obciążenia organów prowadzących postępowania oraz wpływu
projektowanych rozwiązań na praktykę stosowania ustawy

Należy zwrócić uwagę, że projektowane rozwiązania powinny uwzględniać rzeczywistą skalę
prowadzonych postępowań oraz aktualne możliwości organizacyjne organów administracji
prowadzących sprawy cudzoziemców.

Od 2022 r. do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach wpływa średnio około 33
tysiące wniosków rocznie (dotyczących udzielenia zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały
oraz pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej). Skala prowadzonych
postępowań, przy obecnym stanie zatrudnienia, ma bezpośredni wpływ na czas ich
rozpatrywania.

Wydział realizujący zadania w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców zmaga się ze
znacznymi niedoborami kadrowymi. Pomimo podejmowanych działań organizacyjnych oraz
prób zwiększenia efektywności pracy liczba spraw pozostających do rozpatrzenia nadal
pozostaje bardzo wysoka. Na dzień sporządzenia niniejszych uwag niezakończonych
pozostaje około 70 000 postępowań obejmujących wnioski o udzielenie zezwolenia na pobyt
czasowy, pobyt stały oraz pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

Tak znaczna liczba prowadzonych spraw, przy ograniczonych zasobach kadrowych, wpływa
bezpośrednio na możliwość terminowego realizowania dodatkowych obowiązków

 Śląski Urząd Wojewódzki w Katowicach
 ul. Damrota 16, 40-022 Katowice
 www.katowice.uw.gov.pl
 adres do e-Doręczeń: AE:PL-14603-15693-ECFGD-26

 korespondencję prosimy kierować na adres:
 ul. Jagiellońska 25, 40-032 Katowice

 telefon: 32 605 85 01
 e-mail: sc_sekretariat@katowice.uw.gov.pl                                      Strona 1 z 12
nakładanych na organy w związku z projektowaną nowelizacją. Wprowadzenie nowych
mechanizmów, w szczególności związanych z milczącym zakończeniem postępowania,
wymaga uwzględnienia nie tylko założeń legislacyjnych, ale również rzeczywistych
możliwości ich realizacji w praktyce.

Należy również wskazać, że obecnie w ustawie o cudzoziemcach funkcjonują już dwa
mechanizmy mające na celu przyspieszenie rozpoznawania określonych kategorii spraw, tj.
art. 117b oraz art. 112a ust. 3b. Stosowanie tych przepisów generuje dodatkowe czynności
po stronie organów, w tym konieczność identyfikowania spraw objętych szczególnymi
regulacjami, prowadzenia dodatkowych analiz oraz zapewnienia odmiennego sposobu
procedowania.

Projektowane rozwiązania nie uwzględniają jednocześnie wszystkich czynności
procesowych, które organ musi wykonać przed zakończeniem postępowania.

2. Uwagi do art. 101 ust. 2

Projekt przewiduje dodanie art. 101 ust. 2, zgodnie z którym decyzja o cofnięciu zezwolenia
na pobyt czasowy wydana w związku ze stwierdzeniem okoliczności, o której mowa w art.
100 ust. 1 pkt 4, podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Proponowane rozwiązanie wymaga rozszerzenia zakresu jego zastosowania. Zasadne jest
objęcie rygorem natychmiastowej wykonalności również decyzji o cofnięciu zezwolenia na
pobyt czasowy wydawanych na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 2, 3, 7 i 8 ustawy o
cudzoziemcach.

Ograniczenie projektowanego przepisu wyłącznie do przesłanki określonej w art. 100 ust. 1
pkt 4 prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania skutków prawnych decyzji o cofnięciu
zezwolenia, mimo że pozostałe wskazane przesłanki również dotyczą okoliczności, które
uzasadniają niezwłoczne zakończenie legalności pobytu cudzoziemca na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej.

Przesłanki określone w art. 100 ust. 1 pkt 2, 3, 7 i 8 odnoszą się do sytuacji, w których
dochodzi do ustania lub naruszenia podstaw stanowiących podstawę udzielenia zezwolenia
na pobyt czasowy albo ujawnione zostają okoliczności wskazujące, że dalszy pobyt
cudzoziemca nie powinien korzystać z ochrony wynikającej z wydanego zezwolenia. Z
punktu widzenia celu instytucji cofnięcia zezwolenia oraz interesu publicznego brak jest
podstaw do różnicowania skutków procesowych decyzji wydawanych na podstawie tych
przesłanek.

Pozostawienie natychmiastowej wykonalności wyłącznie dla jednej kategorii decyzji może
prowadzić do sytuacji, w której cudzoziemcy znajdujący się w porównywalnych stanach
faktycznych będą traktowani odmiennie wyłącznie z uwagi na podstawę prawną cofnięcia
zezwolenia. Może to skutkować rozbieżnościami w praktyce stosowania przepisów oraz
osłabieniem efektywności projektowanych rozwiązań.




                                                                               Strona 2 z 12
W celu zapewnienia spójności systemowej oraz skuteczności regulacji proponuje się
rozszerzenie projektowanego art. 101 ust. 2 poprzez objęcie rygorem natychmiastowej
wykonalności również decyzji wydawanych na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 2, 3, 7 i 8 ustawy
o cudzoziemcach. Rozwiązanie takie zapewni jednolite konsekwencje prawne dla wszystkich
przypadków, w których ustawodawca uznaje, że dalsze utrzymywanie zezwolenia na pobyt
czasowy jest nieuzasadnione, a jednocześnie wzmocni skuteczność działań organów
administracji w zakresie przeciwdziałania nadużyciom oraz ochrony interesu publicznego.

3. Uwagi do art. 106e ust. 3

Projektowany termin 7 dni na dokonanie czynności przewidzianych w art. 106e ust. 3 należy
uznać za nierealny do zachowania w województwach o największym wpływie spraw. Do
systemu MOS 2.0 wpływają tam tysiące wniosków miesięcznie. Przy obecnym obciążeniu
pracowników wyszukiwanie poszczególnych spraw oraz każdorazowe ustalanie, czy dany
wniosek jest objęty projektowanymi przepisami, będzie w praktyce niezwykle utrudnione, a w
wielu przypadkach wręcz niewykonalne.

W związku z powyższym zasadne wydaje się rozważenie wyposażenia systemu MOS 2.0 w
funkcjonalność umożliwiającą ich automatyczne oznaczanie lub wyodrębnienie już na etapie
wpływu do systemu. Brak takiego rozwiązania spowoduje, że dochowanie projektowanego 7-
dniowego terminu będzie w praktyce niemożliwe.

4. Art. 106f w kontekście proponowanego „milczącego zakończenia postępowania”

W projekcie nie odniesiono się do art. 106f ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym organ
wzywa stronę do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych
zawartych we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz okoliczności
uzasadniających ubieganie się o udzielenie tego zezwolenia.

Zatem proponowane rozwiązania dotyczące milczącego zakończenia w przypadku
stosowania art. 106f wymagają doprecyzowania oraz ograniczenia ich zakresu.

W praktyce zastosowanie tego mechanizmu w odniesieniu do wszystkich postępowań jest
nierealne. Wynika to z faktu, że w przypadku stwierdzenia braków merytorycznych organ jest
zobowiązany wyznaczyć cudzoziemcowi termin nie krótszy niż 14 dni od dnia doręczenia
wezwania na ich uzupełnienie. Projektowany mechanizm nie uwzględnia zatem
rzeczywistego czasu niezbędnego na:

   •   sporządzenie i wysłanie wezwania przez organ,
   •   jego skuteczne doręczenie stronie,
   •   upływ ustawowego terminu na uzupełnienie braków,
   •   przekazanie wymaganych dokumentów do organu,
   •   dokonanie ich analizy i oceny.

Samo doręczenie korespondencji za pośrednictwem operatora pocztowego następuje
nierzadko dopiero po upływie 14 dni od dnia wysłania wezwania, a w praktyce oznacza to, że
strona odpowiada na wezwanie dopiero po około miesiącu od daty wysłania wezwania przez




                                                                             Strona 3 z 12
organ. Powoduje to, że rzeczywisty czas trwania postępowania pozostaje w znacznej mierze
niezależny od działań organu, co uniemożliwia efektywne funkcjonowanie mechanizmu
milczącego zakończenia postępowania w jego obecnie projektowanym kształcie.

Z tego względu rozwiązanie to nie powinno obejmować postępowań wszczętych przed
wejściem w życie nowych przepisów (rozporządzenia). Powinno ono dotyczyć wyłącznie
wniosków składanych za pośrednictwem MOS 2.0, co zapewni jednolity sposób prowadzenia
postępowań oraz umożliwi skuteczne monitorowanie terminów.

Projekt nie precyzuje również, jakie rozstrzygnięcie powinien wydać organ w sytuacji, gdy
cudzoziemiec nie uzupełni braków merytorycznych w wyznaczonym terminie. Brak
jednoznacznej regulacji w tym zakresie może prowadzić do rozbieżności w praktyce
stosowania przepisów oraz powstawania dodatkowych wątpliwości proceduralnych.

W związku z powyższym zasadne jest ponowne przeanalizowanie projektowanych terminów
oraz mechanizmów przyspieszających postępowania z uwzględnieniem faktycznych
możliwości organizacyjnych organów. Bez zapewnienia odpowiednich zasobów kadrowych,
rozwiązań informatycznych oraz jednoznacznych regulacji proceduralnych istnieje ryzyko, że
projektowane przepisy nie doprowadzą do rzeczywistego skrócenia czasu rozpoznawania
spraw, lecz wygenerują dodatkowe czynności administracyjne i zwiększą ryzyko
występowania rozbieżności w praktyce.

5. Uwagi do art. 109 ust. 3b

Projekt przewiduje zmianę art. 109 ust. 3b ustawy o cudzoziemcach poprzez skrócenie do 10
dni terminu na przekazanie przez właściwego komendanta Straży Granicznej, komendanta
wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsula informacji,
o której mowa w art. 109 ust. 1, w przypadku cudzoziemców będących obywatelami państw
wskazanych w przepisach wydanych na podstawie art. 112b ust. 3.

Projektowany termin należy uznać za nierealny z punktu widzenia praktyki funkcjonowania
organów współdziałających w postępowaniach dotyczących legalizacji pobytu
cudzoziemców. Obecnie, pomimo obowiązującego 30-dniowego terminu, uzyskanie
odpowiedzi jest przedłużane do 60 dni, w konsekwencji czego ewentualne odpowiedzi są
przekazywane przez komendantów Straży Granicznej, komendantów wojewódzkich Policji
oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego często wpływają po upływie 30-
dniowego terminu. Wynika to z konieczności przeprowadzenia wieloaspektowej weryfikacji w
dostępnych rejestrach i bazach danych oraz z dużego obciążenia tych organów
realizowanymi zadaniami.

Skrócenie ustawowego terminu do 10 dni, bez zapewnienia organom opiniującym
odpowiednich zasobów organizacyjnych i kadrowych ani wdrożenia rozwiązań
usprawniających wymianę informacji, nie doprowadzi do rzeczywistego przyspieszenia
postępowań. W praktyce należy oczekiwać, że informacje nadal będą przekazywane po
upływie 10 dni, co spowoduje, że wojewodowie zostaną postawieni przed koniecznością




                                                                               Strona 4 z 12
prowadzenia postępowań bez kompletu wymaganych informacji albo przekraczania
ustawowych terminów.

Co istotne, konsekwencją projektowanej zmiany nie będzie wyłącznie niedochowanie
terminów przez wojewodów. W przypadkach wydania decyzji przed uzyskaniem wszystkich
wymaganych informacji może powstać konieczność wszczynania kolejnych postępowań
zmierzających do cofnięcia udzielonego zezwolenia, a w określonych sytuacjach również
postępowań nadzwyczajnych dotyczących stwierdzenia nieważności wydanej decyzji.
Rozwiązanie to prowadziłoby zatem do przeniesienia ciężaru z wojewodów postępowania na
kolejny etap zamiast jego rzeczywistego usprawnienia.

Należy również uwzględnić, że zarówno postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia,
jak i postępowania odwoławcze oraz nadzwyczajne pozostają we właściwości organów
administracji, w tym Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców jako organu drugiej instancji. W
efekcie projektowana regulacja może doprowadzić do istotnego zwiększenia liczby spraw
rozpoznawanych przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, który już obecnie wykonuje
swoje zadania przy znacznym obciążeniu wpływem spraw. Zamiast przyspieszenia
postępowań może więc dojść do przesunięcia ich ciężaru na etap odwoławczy i nadzorczy
oraz dalszego wydłużenia czasu ostatecznego zakończenia spraw.

W związku z powyższym zasadne jest pozostawienie dotychczasowego 30-dniowego
terminu albo uzależnienie jego skrócenia od wdrożenia rozwiązań organizacyjnych i
teleinformatycznych zapewniających organom opiniującym możliwość terminowego
przekazywania informacji. W przeciwnym razie projektowana regulacja będzie miała
charakter wyłącznie formalny i nie osiągnie zakładanego celu, jakim jest rzeczywiste
usprawnienie postępowań administracyjnych.

6. Katalog cudzoziemców objętych mechanizmem „milczącego zakończenia
postępowania”

Jednocześnie zasadne jest istotne zawężenie zakresu podmiotowego projektowanych
przepisów. Mechanizm nie powinien obejmować całego katalogu państw wymienionych w
załączniku II do rozporządzenia (UE) 2018/1806 czy państw członkowskich OECD (np.
Meksyk, Kolumbia czy Turcja). Tak szerokie ujęcie prowadziłoby do nieuzasadnionego
rozszerzenia stosowania nowych regulacji na bardzo zróżnicowaną grupę państw i
cudzoziemców. Bardziej racjonalnym rozwiązaniem byłoby ograniczenie ich wyłącznie do
obywateli państw wysoko rozwiniętych, w odniesieniu do których poziom ryzyka
migracyjnego oraz ryzyka nadużyć jest relatywnie niski.

Równocześnie projektowane rozwiązania nie powinny mieć charakteru powszechnego
wobec wszystkich obywateli tych państw. Ich zastosowanie powinno zostać ograniczone do
ściśle określonych kategorii cudzoziemców wykonujących pracę wymagającą wysokich
kwalifikacji lub pełniących szczególne funkcje, takich jak pracownicy delegowani, członkowie
zarządów, (jednak z pominięciem tzw. kadry menedżerskiej czy osób zajmujących
kluczowe– zdaniem przedsiębiorców – stanowiska). Katalog stanowisk pracy powinien być
ściśle określony przepisem prawa. Rozważenia wymaga również objęcie tymi rozwiązaniami




                                                                               Strona 5 z 12
członków rodzin wskazanych osób, co pozwoliłoby zachować spójność regulacji oraz ułatwić
realizację celu, jakim jest przyciąganie do Polski wysoko wykwalifikowanych specjalistów i
kadry zarządzającej.

Takie zawężenie zakresu przedmiotowego i podmiotowego projektowanych przepisów
pozwoliłoby ograniczyć ryzyko nadużyć, zapewnić realną możliwość stosowania
mechanizmu milczącego zakończenia oraz skoncentrować jego funkcjonowanie na tych
kategoriach spraw, w których może on rzeczywiście przyczynić się do usprawnienia
postępowań administracyjnych.

7. Uwagi do art. 112b

Projektowany art. 112b wymaga istotnego doprecyzowania zarówno w zakresie przesłanek
zastosowania mechanizmu milczącego zakończenia postępowania, jak pobyt czasowy
„może zostać udzielone poprzez milczące zakończenie postępowania” obywatelom państw
spełniających określone kryteria. Sformułowanie to może prowadzić do sytuacji, w której
organ będzie zobowiązany dokonywać dodatkowej oceny uznaniowej, czy w danej sprawie
zachodzą podstawy do zastosowania tego mechanizmu, pomimo że sama idea regulacji
zakłada automatyczne skutki prawne po upływie ustawowego terminu. Należy zatem
doprecyzować, czy spełnienie przesłanek określonych w art. 112b ust. 1 powoduje
obligatoryjne zastosowanie mechanizmu milczącego zakończenia postępowania, czy też
pozostawia organowi możliwość odstąpienia od jego zastosowania, jak również
praktycznego sposobu ich weryfikacji przez organy prowadzące postępowania.

Zgodnie z projektowanym ust. 1 zezwolenie na pobyt czasowy „może zostać udzielone
poprzez milczące zakończenie postępowania” obywatelom państw spełniających określone
kryteria. Sformułowanie to budzi wątpliwości w kontekście samej istoty mechanizmu
milczącego zakończenia postępowania. Jeżeli spełnienie przesłanek określonych w art. 112b
ust. 1 powoduje jedynie możliwość, a nie obowiązek zastosowania tego trybu, powstaje
pytanie, w jaki sposób organ ma dokonywać oceny, czy w konkretnej sprawie zezwolenie
może zostać udzielone w tym trybie.

Mechanizm milczącego zakończenia postępowania powinien opierać się na obiektywnych i
możliwych do jednoznacznej weryfikacji przesłankach. Obecne brzmienie może prowadzić
do sytuacji, w której organ będzie zobowiązany dokonywać dodatkowej oceny uznaniowej,
czy w danej sprawie zachodzą podstawy do zastosowania tego mechanizmu, pomimo że
sama idea regulacji zakłada automatyczne skutki prawne po upływie ustawowego terminu.
Należy zatem doprecyzować, czy spełnienie przesłanek określonych w art. 112b ust. 1
powoduje obligatoryjne zastosowanie mechanizmu milczącego zakończenia postępowania,
czy też pozostawia organowi możliwość odstąpienia od jego zastosowania, a jeżeli tak – w
jakich przypadkach i na podstawie jakich kryteriów.

Wątpliwości budzi również sposób realizacji w praktyce art. 112b ust. 3, zgodnie z którym
Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia listę państw, których obywatelom
może zostać udzielone zezwolenie poprzez milczące zakończenie postępowania. Należy




                                                                              Strona 6 z 12
wskazać, że samo spełnienie kryteriów określonych w ust. 1 i brak przesłanek negatywnych
z ust. 2 wymagać będzie bieżącej i wieloaspektowej oceny, obejmującej między innymi dane
dotyczące sytuacji gospodarczej państw, statystyki migracyjne, poziom współpracy w
zakresie powrotów oraz kwestie bezpieczeństwa.

Projekt nie wskazuje jednak, jaki organ i w jakim trybie będzie dokonywał weryfikacji
spełnienia przesłanek określonych w art. 112b ust. 1 i 2 ani z jaką częstotliwością lista
państw określona w rozporządzeniu będzie aktualizowana. Brak jednoznacznych zasad w
tym zakresie może prowadzić do niejednolitego stosowania przepisów oraz trudności
praktycznych po stronie organów prowadzących postępowania.

Ponadto katalog państw określony w art. 112b ust. 1 należy uznać za zbyt szeroki.
Odwołanie się jednocześnie do wszystkich państw objętych załącznikiem II do
rozporządzenia (UE) 2018/1806, państw należących do Organizacji Współpracy
Gospodarczej i Rozwoju oraz państw spełniających kryterium wysokości produktu krajowego
brutto według parytetu siły nabywczej powoduje objęcie potencjalnym mechanizmem
milczącego zakończenia postępowania bardzo zróżnicowanej grupy państw.

Samo zwolnienie obywateli danego państwa z obowiązku wizowego dla krótkoterminowego
pobytu w strefie Schengen nie może stanowić wystarczającej przesłanki do uznania, że
państwo to charakteryzuje się niskim ryzykiem migracyjnym w kontekście udzielania
zezwoleń na pobyt czasowy. Procedura legalizacji pobytu długoterminowego wiąże się
bowiem z innymi ryzykami niż ruch bezwizowy w ramach pobytów krótkoterminowych.

W związku z powyższym zasadne jest rozważenie istotnego zawężenia katalogu państw,
których obywatele będą mogli korzystać z mechanizmu milczącego zakończenia
postępowania, w szczególności poprzez ograniczenie go do państw o stabilnej sytuacji
gospodarczej, wysokim poziomie współpracy z polskimi organami oraz niskim poziomie
ryzyka migracyjnego i bezpieczeństwa.

Należy również wskazać, że projektowane rozwiązanie wymaga zapewnienia organom
prowadzącym postępowania skutecznych narzędzi umożliwiających automatyczną lub
szybką weryfikację, czy obywatel danego państwa spełnia przesłanki określone w art. 112b.
Przy obecnej organizacji pracy urzędów wojewódzkich każdorazowe ustalanie, czy dane
państwo znajduje się na aktualnej liście oraz czy zachodzą przesłanki wyłączające
możliwość zastosowania mechanizmu, może stanowić dodatkowe obciążenie
administracyjne.

W konsekwencji zasadne jest doprecyzowanie:

   1. czy spełnienie przesłanek określonych w art. 112b ma skutkować obligatoryjnym czy
      fakultatywnym zastosowaniem mechanizmu milczącego zakończenia postępowania;
   2. jaki organ będzie odpowiedzialny za bieżące informowanie wojewodów odnośnie
      spełnienia przesłanek określonych w art. 112b ust. 1 i 2 (vide ust.4);




                                                                              Strona 7 z 12
   3. w jaki sposób i z jaką częstotliwością będzie aktualizowana lista państw określona w
      art. 112b ust. 3;
   4. jakie rozwiązania organizacyjne i teleinformatyczne zostaną zapewnione organom
      wojewódzkim w celu praktycznej realizacji projektowanych przepisów.

Bez wskazania powyższych elementów istnieje ryzyko, że projektowany mechanizm, zamiast
uprościć i przyspieszyć postępowania, doprowadzi do powstania dodatkowych obowiązków
weryfikacyjnych po stronie organów oraz zwiększenia ryzyka wydawania rozstrzygnięć w
warunkach niepełnej informacji.

8. Uwagi do art. 112c ust. 1 pkt 2

Projektowane brzmienie art. 112c ust. 1 pkt 2 wymaga doprecyzowania w zakresie momentu
wezwania do usunięcia braków merytorycznych wniosku.

Zasadne jest nadanie temu przepisowi następującego brzmienia:

„usunięcia braków merytorycznych wniosku, jeżeli podmiot występujący z wnioskiem został
do tego wezwany przed upływem 60 dni od dnia jego złożenia”.

Proponowana zmiana ma na celu jednoznaczne określenie momentu, w którym organ
powinien podjąć czynność procesową polegającą na wezwaniu do usunięcia braków
merytorycznych. Brak takiego doprecyzowania może prowadzić do rozbieżności
interpretacyjnych oraz wątpliwości co do wpływu wezwania doręczonego po upływie 60 dni
na bieg postępowania i możliwość zastosowania mechanizmu milczącego zakończenia
sprawy.

Jednocześnie należy mieć na uwadze, że doręczenie wezwania pozostaje w znacznej
mierze niezależne od organu administracji. Czas obiegu korespondencji, w szczególności
doręczanej za pośrednictwem operatora pocztowego, może wynosić nawet kilka tygodni.
Dlatego też dla zachowania ustawowego terminu decydujące znaczenie powinno mieć
podjęcie przez organ czynności polegającej na skierowaniu wezwania przed upływem 60 dni
od dnia złożenia wniosku, a nie data jego faktycznego doręczenia stronie.

Proponowane doprecyzowanie zwiększy pewność prawa, wyeliminuje wątpliwości
interpretacyjne oraz pozwoli uniknąć sytuacji, w których możliwość zastosowania
projektowanych przepisów będzie uzależniona od okoliczności pozostających poza wpływem
organu prowadzącego postępowanie.

9. Uwagi do art. 112e ust. 2

Projektowany art. 112e ust. 2 wymaga zasadniczego doprecyzowania w zakresie skutków
prawnych zastosowania mechanizmu milczącego zakończenia postępowania oraz
praktycznych konsekwencji jego zastosowania.




                                                                             Strona 8 z 12
Przede wszystkim należy wskazać, że nie może dojść do milczącego zakończenia
postępowania w sytuacji, gdy cudzoziemiec nie spełnia warunków określonych w tym
przepisie. Konieczne jest jednoznaczne określenie, czy niespełnienie któregokolwiek z
warunków skutkuje wyłącznie brakiem możliwości zastosowania tego mechanizmu, czy też
wymaga wydania formalnego rozstrzygnięcia przez organ.

Jednocześnie projekt nie wyjaśnia, jakie dokładnie skutki prawne wywołuje „milczące
zakończenie postępowania”. Pojęcie to wymaga doprecyzowania, w szczególności w
zakresie relacji pomiędzy zakończeniem postępowania a wydaniem dokumentu
potwierdzającego udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Należy rozstrzygnąć, czy zastosowanie mechanizmu milczącego zakończenia postępowania
oznacza brak wydania decyzji administracyjnej (przy jednoczesnym obowiązku wydania
karty pobytu) również w przypadku gdy organ zamierzałby wydać decyzję nie w pełni
uwzględniającą żądanie strony?

Jeżeli przyjąć drugie rozwiązanie, mechanizm ten będzie pozbawiony praktycznego
znaczenia. Samo uznanie, że postępowanie zakończyło się w sposób milczący, bez
możliwości uzyskania karty pobytu, nie zapewnia cudzoziemcowi podstawowych skutków,
dla których udzielane jest zezwolenie na pobyt czasowy, w szczególności możliwości
swobodnego podróżowania poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz gwarancji
ponownego wjazdu na terytorium Polski.

Należy również uwzględnić, że wydanie karty pobytu wymaga spełnienia określonych
wymogów technicznych i proceduralnych. Nie jest możliwe wydanie dokumentu pobytowego
bez osobistego stawiennictwa cudzoziemca, pobrania danych biometrycznych oraz złożenia
wzoru podpisu, zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi wydawania dokumentów
pobytowych. Projektowany mechanizm nie wskazuje natomiast, w jaki sposób czynności te
miałyby zostać przeprowadzone w przypadku braku decyzji administracyjnej i zakończenia
postępowania w sposób milczący.

Brak kompleksowego uregulowania powyższych kwestii może doprowadzić do sytuacji, w
której cudzoziemiec formalnie uzyska uprawnienie wynikające z milczącego zakończenia
postępowania, ale nie będzie dysponował dokumentem potwierdzającym to uprawnienie. W
praktyce może to powodować liczne wątpliwości zarówno po stronie cudzoziemców,
organów administracji, jak również służb kontrolnych.

Ponadto należy zwrócić uwagę na aspekt bezpieczeństwa wewnętrznego oraz skuteczności
projektowanego rozwiązania w ramach współpracy w obszarze Schengen. Dokument
pobytowy jest podstawowym środkiem potwierdzającym legalność pobytu cudzoziemca i
umożliwiającym korzystanie z uprawnień wynikających z posiadanego statusu w relacjach z
organami innych państw. Brak jasnej procedury wydania dokumentu może prowadzić do
problemów z uznawaniem takiego statusu przez organy innych państw członkowskich.




                                                                             Strona 9 z 12
Wprowadzenie mechanizmu milczącego zakończenia postępowania bez jednoczesnego
uregulowania kwestii wydania karty pobytu, identyfikacji cudzoziemca oraz wymiany
informacji z innymi państwami członkowskimi może w konsekwencji nie tylko nie osiągnąć
zakładanego celu, ale również doprowadzić do zwiększenia niepewności prawnej,
obciążenia organów administracji dodatkowymi czynnościami wyjaśniającymi oraz osłabienia
skuteczności kontroli legalności pobytu cudzoziemców.

W związku z powyższym konieczne jest szczegółowe określenie skutków prawnych
milczącego zakończenia postępowania, w tym w szczególności:

   1. czy i w jakim trybie cudzoziemiec uzyskuje dokument potwierdzający udzielenie
      zezwolenia;
   2. kto i na jakiej podstawie dokonuje czynności niezbędnych do wydania karty pobytu;
   3. czy karta pobytu wydana w następstwie milczącego zakończenia postępowania
      będzie uznawana przez inne państwa obszaru Schengen;
   4. jakie mechanizmy kontroli bezpieczeństwa pozostają stosowane przed uzyskaniem
      przez cudzoziemca dokumentu pobytowego.

Bez uregulowania powyższych kwestii projektowany mechanizm może okazać się
nieskuteczny w realizacji zakładanego celu, a jednocześnie generować dodatkowe ryzyka
prawne i organizacyjne.

10. Uwagi do art. 112f oraz art. 240a

Projekt nie zawiera jednolitego wzoru adnotacji, o której mowa w art. 112f. Pozostawienie tej
kwestii do praktyki poszczególnych organów może skutkować wykształceniem odmiennych
rozwiązań stosowanych przez urzędy wojewódzkie, co będzie prowadziło do braku
jednolitości postępowania na terenie kraju. Zasadne jest zatem określenie jednolitego wzoru
adnotacji albo upoważnienie do jego określenia w akcie wykonawczym.

Ponadto projektowany art. 240a uzależnia wydanie karty pobytu od dokonania wskazanej
adnotacji, jednak nie określa terminu, w jakim adnotacja powinna zostać sporządzona. Brak
jednoznacznego terminu może prowadzić do rozbieżności interpretacyjnych oraz
nieuzasadnionego wydłużania procesu wydania karty pobytu. Wskazane byłoby
jednoznaczne określenie terminu dokonania adnotacji lub powiązanie go z terminem
wydania karty pobytu.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że na rzeczywisty termin wydania karty pobytu wpływają
również okoliczności pozostające poza zakresem działań organu wojewódzkiego. Po
dokonaniu czynności przez organ konieczne jest bowiem przekazanie danych do
personalizacji dokumentu, oczekiwanie na wyprodukowanie karty pobytu oraz jej przesłanie
do właściwego urzędu wojewódzkiego. Proces personalizacji i dystrybucji dokumentu jest
realizowany przez podmiot zewnętrzny i jego czas trwania nie pozostaje pod kontrolą organu
prowadzącego postępowanie. W konsekwencji nawet niezwłoczne dokonanie adnotacji nie
oznacza możliwości bezzwłocznego wydania gotowej karty pobytu cudzoziemcowi.




                                                                              Strona 10 z 12
Okoliczność ta powinna zostać uwzględniona przy konstruowaniu projektowanych terminów
oraz obowiązków nakładanych na organy administracji.

11. Brak wystarczającego czasu na weryfikację przesłanek z art. 117 i art. 117a

Projektowany mechanizm milczącego zakończenia postępowania nie uwzględnia
rzeczywistego czasu niezbędnego do przeprowadzenia pełnej weryfikacji przesłanek
odmowy określonych w art. 117 i art. 117a ustawy.

Przed upływem 60-dniowego terminu organ powinien zweryfikować między innymi rzetelność
pracodawcy, jego sytuację finansową, brak zaległości wobec Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych oraz organów Krajowej Administracji Skarbowej, a także inne okoliczności
mające znaczenie dla oceny spełnienia przesłanek ustawowych. Uzyskanie informacji od
właściwych organów i instytucji niejednokrotnie wymaga jednak czasu przekraczającego
projektowany termin.

Projekt przewiduje wyłączenia odnoszące się przede wszystkim do kwestii bezpieczeństwa
państwa oraz wpisów do właściwych rejestrów, nie odnosi się natomiast do sytuacji, w której
dopiero po upływie 60 dni zostaną ustalone okoliczności uzasadniające odmowę udzielenia
zezwolenia na podstawie art. 117 lub art. 117a.

Zasadne wydaje się rozważenie dodania przepisu wskazującego, że do milczącego
zakończenia postępowania nie dochodzi, jeżeli przed upływem ustawowego terminu organ
poweźmie informacje wskazujące na możliwość zastosowania przesłanek odmowy
określonych w art. 117 lub art. 117a, nawet jeżeli postępowanie wyjaśniające w tym zakresie
nie zostało jeszcze zakończone. Rozwiązanie takie pozwoliłoby uniknąć sytuacji, w których
zezwolenie zostałoby uznane za udzielone pomimo istnienia poważnych wątpliwości co do
spełnienia ustawowych warunków jego wydania.

12. Uwagi dotyczące wyłączenia określonych kategorii wniosków o udzielenie
zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z mechanizmu milczącego zakończenia
postępowania

Zasadne jest rozważenie wyłączenia z mechanizmu milczącego zakończenia postępowania
wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, w których podmiotem
powierzającym wykonywanie pracy jest agencja pracy tymczasowej, podmiot prowadzący
działalność w zakresie outsourcingu pracowniczego lub podmiot posiadający siedzibę w tzw.
biurze wirtualnym.

Specyfika tego rodzaju podmiotów powoduje, że weryfikacja rzeczywistego celu zatrudnienia
cudzoziemca, warunków wykonywania pracy oraz faktycznego miejsca świadczenia pracy
wymaga szczególnej ostrożności i pogłębionej analizy. W przypadku zastosowania
mechanizmu milczącego zakończenia postępowania organ może zostać pozbawiony
możliwości przeprowadzenia pełnej weryfikacji okoliczności mających istotne znaczenie dla
oceny zasadności udzielenia zezwolenia.




                                                                             Strona 11 z 12
W szczególności praktyka wskazuje, że agencje pracy tymczasowej występują
niejednokrotnie o wydanie kilku zezwoleń dotyczących tego samego cudzoziemca,
wskazując różnych pracodawców użytkowników. Taki sposób działania może prowadzić do
sytuacji, w której po uzyskaniu zezwoleń następuje faktycznie nieograniczone przesuwanie
cudzoziemca pomiędzy różnymi miejscami wykonywania pracy, w zależności od bieżącego
zapotrzebowania podmiotów korzystających z pracy cudzoziemca.

Konsekwencją takiego modelu może być brak możliwości ustalenia rzeczywistego i
aktualnego miejsca wykonywania pracy przez cudzoziemca oraz faktycznego podmiotu
korzystającego z jego pracy. W określonych przypadkach działalność taka może w praktyce
przybierać charakter outsourcingu pracowniczego, mimo formalnego korzystania z instytucji
pracy tymczasowej.

Należy podkreślić, że mechanizm milczącego zakończenia postępowania powinien być
stosowany przede wszystkim w sprawach, w których istnieje możliwość szybkiej i
jednoznacznej weryfikacji przesłanek udzielenia zezwolenia oraz ograniczone jest ryzyko
nadużyć. W przypadku zatrudnienia za pośrednictwem agencji pracy tymczasowej,
podmiotów outsourcingowych lub podmiotów korzystających z wirtualnych siedzib ryzyko
wystąpienia trudności w ustaleniu rzeczywistego modelu zatrudnienia i miejsca wykonywania
pracy jest istotnie wyższe.

Z tego względu zasadne jest wprowadzenie wyłączenia stosowania mechanizmu milczącego
zakończenia postępowania wobec wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i
pracę, w których występują wskazane kategorie podmiotów. Pozwoli to zachować możliwość
przeprowadzenia pełnej kontroli legalności zatrudnienia, rzeczywistego charakteru
powierzonej pracy oraz zgodności deklarowanych warunków zatrudnienia z faktycznym
sposobem wykonywania pracy przez cudzoziemca.

Takie rozwiązanie ograniczy ryzyko wykorzystywania projektowanego mechanizmu do
obchodzenia przepisów dotyczących zatrudniania cudzoziemców oraz zapewni, że
uproszczona procedura będzie stosowana wyłącznie w sprawach o niskim poziomie ryzyka
migracyjnego i nadużyć.

Z wyrazami szacunku

Tomasz Olbryś
Dyrektor
Wydziału Spraw Cudzoziemców
/podpisano kwalifikowanym podpisem elektronicznym/

Osoba do kontaktu:
Katarzyna Deda, tel. 32 605 86 35, dedak@katowice.uw.gov.pl




                                                                           Strona 12 z 12
